La competitividad verde es un problema de cartera[1]La transición de Europa hacia las energías limpias suele describirse como un imperativo de seguridad. El planteamiento es correcto, pero incompleto. Así lo recordaron, una vez más, las tensiones en torno al estrecho de Ormuz en septiembre de 2026, que situaron el Brent por encima de los 100 dólares por barril. Ahora bien, la lección aquí no es simplemente que Europa necesite diversificar sus proveedores de combustibles fósiles. Una seguridad energética duradera exige reducir la exposición a los combustibles importados, al tiempo que se desarrollan las tecnologías, las infraestructuras y las capacidades industriales que requiere un sistema energético limpio. Esas capacidades están repartidas por toda la UE, pero la desigual capacidad fiscal, las distintas opciones energéticas nacionales, la lentitud en la concesión de permisos para el despliegue de renovables, la insuficiencia de las redes eléctricas y las divergentes preferencias industriales de los distintos Estados miembros suponen un escollo para la coordinación. España ilustra bien los dos lados de la ecuación, puesto que combina abundantes recursos renovables y una base industrial de energías limpias en crecimiento con una escasa interconexión eléctrica con el resto de Europa, importantes necesidades de redes y almacenamiento y cuellos de botella persistentes en la ejecución de proyectos. Así pues, la cuestión de fondo no es si Europa puede desplegar más energía limpia, sino si la UE es capaz de transformar sus capacidades industriales fragmentadas en una estrategia industrial y de innovación coherente.Esta distinción es relevante de cara a las políticas públicas. Cuando se apuesta por una lógica de campeones nacionales, la competitividad verde se convierte en una carrera entre Estados miembros. Por el contrario, un enfoque de cartera la concibe como un problema de coordinación entre varios gobiernos y niveles de gobierno. La unidad de análisis pertinente no es la empresa, ni siquiera la estrategia industrial nacional, sino el sistema europeo que conecta demanda, infraestructuras, innovación, normas, financiación y cadenas de suministro. Desde esta perspectiva, la resiliencia basada en energías limpias no es un mero objetivo de seguridad energética, sino una agenda completa de desarrollo de capacidades industriales.La UE no parte de cero. La Unión de la Energía y su Reglamento de gobernanza establecieron objetivos comunes y crearon los planes nacionales integrados de energía y clima; REPowerEU incorporó una lógica explícita de seguridad energética tras la invasión rusa de Ucrania; la Ley sobre la Industria de Cero Emisiones Netas y la Ley de Materias Primas Fundamentales se centran en la fabricación limpia y la seguridad del suministro de materias primas; y el Informe Draghi, la Brújula para la Competitividad y el Pacto por una Industria Limpia han situado la escala de los proyectos y la inversión en los mismos en el centro del debate. El problema no es tanto la falta de iniciativas europeas como la brecha entre los objetivos europeos y su ejecución en el ambito nacional. La implementacion sigue fragmentada, la planificación de infraestructuras y la concesión de los permisos correspondientes se siguen decidiento unicamente a escala nacional o regional, y los Estados miembros continúan mostrándose reacios a ceder el control sobre el mix energético, la fiscalidad, el apoyo a la industria y los activos estratégicos.Los datos disponibles sobre capacidades en tecnologías verdes refuerzan este argumento. Las ventajas comparativas en las distintas categorías de tecnologías verdes están repartidas entre varios países, en lugar de concentrarse en un único líder europeo (véase la Figura 1). La conclusión no es, por lo tanto, que a Europa le falte capacidad verde, sino que esa capacidad está dispersa. Por tanto, la competitividad depende de que la UE sea capaz de conectar las diferentes especializaciones nacionales, aumentar la escala, la fiabilidad y la cuota de mercado en el conjunto de la Unión.Figura 1. Categorías de tecnologías verdes y países líderes en cada unaNota: las estrellas verdes señalan los países europeos que figuran entre los tres primeros de cada categoría; el liderazgo europeo se reparte entre categorías en lugar de concentrarse en un solo país. Abreviaturas de países: FR = Francia; CA = Canadá; CN = China; IT = Italia; US = Estados Unidos; ES = España; DE = Alemania; JP = Japón. Fuente: reproducido de https://www.banque-france.fr/en/publications-and-statistics/publications/frances-green-horizon-supply-side-drivers-competitive-transition-export-markets, a partir de datos del Green Transition Navigator.De las estrategias nacionales a las capacidades europeasEs poco probable que unos programas nacionales fragmentados logren ese resultado. Los Estados miembros tienen fuertes incentivos para garantizar sus propios márgenes de cobertura, subvencionar a sus empresas y proteger a sus consumidores. Si bien es comprensible a nivel individual, el resultado agregado puede ser ineficiente, con ayudas duplicadas donde haría falta una estrategia a gran escala, falta de interconexiones y una carrera de subvenciones que premia más la capacidad fiscal que el potencial tecnológico. La capacidad de Alemania para movilizar paquetes nacionales de ayudas de gran envergadura ilustra la asimetría fiscal. La histórica falta de interconexión entre España y Francia ilustra un escollo diferente, puesto que los proyectos se pueden ver ralentizados por el hecho de que la concesión de permisos, la asignación de costes y las prioridades políticas se decidan a nivel nacional, incluso cuando los beneficios sean de carácter transfronterizo.El carácter de bien público de la resiliencia basada en energías limpias es clave, en línea con la conocida lógica de los bienes públicos europeos. Las redes transfronterizas, la flexibilidad del sistema eléctrico, la capacidad estratégica de fabricación, la resiliencia en cuanto a materiales críticos y la reducción de la demanda generan beneficios que van más allá de las fronteras nacionales. Sin embargo, ningún Estado miembro cuenta con incentivos suficientes para financiar dichas iniciativas a un nivel óptimo a escala europea. Ahora bien, la coordinación por sí sola no aporta legitimidad. Una transición creíble debe ser también justa, es decir, la ciudadanía y los territorios afectados deben tener una voz de peso en la cuestión, los costes y beneficios deben repartirse de forma equitativa y las políticas deben reconocer que hogares, trabajadores y regiones afrontan la transición desde puntos de partida muy distintos. El apagón ibérico de abril de 2025 mostró con qué rapidez un fallo técnico puede convertirse en un relato de fracaso político. Del mismo modo, una política de rehabilitación de edificios mal diseñada puede vivirse como un coste impuesto más que como una fuente de seguridad, y las carreras de subvenciones pueden llevar a los Estados miembros más pequeños a percibir la política industrial europea como estructuralmente desigual. En definitiva, la resiliencia, la competitividad y la legitimidad dependen también del mismo problema de gobernanza para la coordinación de una cartera europea.Una cartera para la resiliencia limpiaUna estrategia de cartera reuniría cuatro activos que la política europea suele gestionar por separado: redes, edificios, industria limpia y materiales. Sus complementariedades son la base de la posible ventaja competitiva de Europa. Las redes van primero, porque la generación renovable sólo reduce la exposición a los combustibles fósiles si el sistema eléctrico es capaz de conectar, transportar, equilibrar y almacenar la electricidad. Las inversiones de mayor valor en transporte, almacenamiento y flexibilidad suelen ser transfronterizas, pero la planificación y los permisos siguen siendo en gran medida nacionales. Tratar las redes como infraestructuras de seguridad cambia la pregunta. Ya no se trata de cuántos proyectos aprueba cada país, sino de qué proyectos aportan más valor al sistema europeo. Los edificios son el segundo activo. El recurso de seguridad energética más barato es la energía que Europa deja de tener que importar. Los edificios representan aproximadamente un 40% del consumo final de energía en la UE y cerca de una tercera parte de las emisiones relacionadas con la energía, de modo que reducir la demanda es en sí mismo un instrumento de seguridad. La rehabilitación integral, las bombas de calor, las redes de calefacción urbana, el aislamiento térmico y la gestión de la demanda reducen la exposición a unos mercados de combustibles volátiles y, a la vez, mejoran el bienestar de los hogares. Los costes iniciales y el conflicto de incentivos entre propietarios e inquilinos también pueden frenar la adopción de distintas medidas en los mercados de alquiler, por lo que un enfoque de cartera debería combinar financiación específica, información y procesos más sencillos. La exposición también es dispar a lo largo y ancho de la Unión. El peso del gas natural en la calefacción de las viviendas varía de manera considerable de un país a otro (véase la Figura 2), por lo que una subida de precios pronunciada puede resultar asumible en un Estado miembro y provocar una crisis en otro. En consecuencia, la política en materia de edificación no es una política social secundaria vinculada a la transición energética, sino una política de resiliencia por el lado de la demanda que crea mercados para las tecnologías limpias, al tiempo que reduce la vulnerabilidad ante perturbaciones externas.Figura 2. Peso del gas natural en el consumo final de energía para calefacción de viviendas en una selección de países europeos (2023); las diferencias entre países son muy importantes, desde porcentajes muy elevados hasta prácticamente nulos(function(){function e(){window.addEventListener(`message`,function(e){if(e.data[`datawrapper-height`]!==void 0){var t=document.querySelectorAll(`iframe`);for(var n in e.data[`datawrapper-height`])for(var r=0,i;i=t[r];r++)if(i.contentWindow===e.source){var a=e.data[`datawrapper-height`][n]+`px`;i.style.height=a}}})}e()})();La capacidad industrial limpia es el tercer activo. Europa no debería subvencionar toda actividad verde, sino concentrar el apoyo allí donde coinciden las necesidades del sistema, la complejidad tecnológica, el crecimiento del mercado y una capacidad europea existente o plausible, como sostiene desde hace tiempo la literatura sobre política industrial verde. Esto exige una visión europea de la ventaja comparativa, no una sucesión de planes nacionales inconexos. Y obliga también a ir más allá del mero acercamiento de la producción o nearshoring. El cleanshoring debería favorecer relaciones de producción y suministro que refuercen a la vez la resiliencia y la descarbonización, sin sustituir una dependencia estratégica por otra. Los materiales críticos son el cuarto activo. La transición reduce una dependencia continua, de flujo, respecto de los combustibles fósiles, pero aumenta otra dependencia relacionada con las reservas de minerales, la capacidad de procesamiento y los cuellos de botella en la fabricación, sobre todo cuando la minería o la transformación se encuentren muy concentradas. Las investigaciones sobre la vulnerabilidad del suministro de materiales para energías renovables apuntan a la sustitución, el reciclaje, la creación de reservas estratégicas compartidas, las compras conjuntas y las alianzas con países productores, como instrumentos que pueden reducir el riesgo de manera más eficaz para toda la Unión que optando por 27 estrategias nacionales separadas. La UE ya ha experimentado con esta lógica en la iniciativa AggregateEU, que buscaba coordinar la demanda de gas tras la crisis de 2022.La brecha de gobernanzaEuropa ya dispone de muchos de los elementos de esta cartera, pero todavía no los gestiona como tal. La limitación determinante es institucional. Los objetivos climáticos y energéticos de la UE son ambiciosos, pero su cumplimiento depende de sistemas de planificación, financiación y autorización que siguen fragmentados entre distintos niveles de gobierno. El resultado es un desajuste entre la escala europea del reto y la escala nacional o local de muchos de los instrumentos para abordarlo.Este desajuste tiene varias dimensiones. En gran medida, el Tratado de Funcionamiento de la UE deja el mix energetico en manos de los Estados miembros, mientras que la fiscalidad energética queda sujeta al requisito de la unanimidad. La capacidad de gasto es muy asimétrica, de modo que, cuando se flexibilizan las normas sobre ayudas del Estado, las economías más grandes actúan antes y gastan más, lo que desequilibra el mercado único en lugar de reforzar la capacidad europea. La concesión de permisos, la planificación de la red y la renovación de edificios se siguen administrando sobre todo a través de sistemas nacionales o subnacionales, aun cuando los beneficios de esas medidas sean de carácter transfronterizo. El Reglamento de gobernanza de la UE y los planes nacionales de energía y clima ofrecen mecanismos de coordinación, pero persisten carencias en su aplicación y en su cumplimiento. Europa tiene, por tanto, objetivos comunes, pero aún no tiene la capacidad institucional para organizar los activos complementarios de los que depende la resiliencia basada en energías limpias.Las recientes perturbaciones geopolíticas dotan a esta cuestión institucional de un sentido de apremio. La prolongación del conflicto entre EEUU e Irán y la nueva escalada en torno a Ormuz sirven para recordarnos que sigue siendo necesario diversificar los proveedores de combustibles fósiles e insistir en la preparación en caso de emergencia, pero esa no puede ser la respuesta estructural de Europa. La respuesta adecuada implica reducir la exposición mediante la coordinación de aquellas capacidades que disminuyen la demanda de combustibles fósiles, mejoran la fiabilidad del sistema y crean mercados para las tecnologías limpias. Para ello hace falta contar con una política europea en materia de industria e innovación que sea más disciplinada, es decir, tomar decisiones, proteger el mercado único de la carrera por las subvenciones y orientar los instrumentos públicos hacia los ámbitos en los que las fortalezas repartidas por Europa puedan sumarse para ganar escala. La UE debería cartografiar sus capacidades verdes con una lógica de cartera, detectar los puntos en los que las infraestructuras, la creación de demanda, las normas y la financiación se pueden reforzar mutuamente y hacer que las deficiencias en la aplicación a nivel nacional sean más visibles y tengan mayores consecuencias. Una estrategia de cartera no añadiría una nueva capa de políticas, sino una lógica de gobernanza para conectar las que ya existen.Competitividad a través de la resilienciaLa próxima ventaja competitiva de Europa no procederá únicamente de haber instalado más capacidad renovable o de haber subvencionado mas tecnologías limpias. Provendrá de haber confeccionado un sistema en el que la energía limpia reduzca la exposición geopolítica, refuerce la capacidad industrial y mejore la seguridad cotidiana de hogares y empresas. Ese sistema no se puede configurar solamente mediante programas nacionales, a tenor del carácter complementario y transfronterizo de los activos clave.Una estrategia europea de cartera haría que las políticas fuesen más selectivas y estuviesen mejor integradas. La planificación de infraestructuras debería organizarse en torno a su valor para el sistema europeo, con mecanismos sólidos para la asignación transfronteriza de los costes. Las ayudas a la industria limpia deberían vincularse al inventario de capacidades y a las complementariedades estratégicas, en vez de quedar determinadas principalmente por la capacidad fiscal nacional. Las políticas orientadas a la demanda, en especial las de descarbonización de edificios, deberían tratarse como políticas de innovación que crean mercado, no como meras políticas sociales y climáticas. Las estrategias sobre materiales críticos deberían combinar el reciclaje, la sustitución, la creación de reservas comunes y las adquisiciones conjuntas; y los planes nacionales de energía y clima no deberían evaluarse sólo en función de sus objetivos, sino también de su contribución a la cartera europea de resiliencia en su conjunto.Estas prioridades no eliminan del todo los trade-offs. Algunas infraestructuras serán objeto de controversia, algunas apuestas industriales fracasarán y algunos costes llegarán antes que los beneficios. Ahora bien, la alternativa no es un sistema barato y estable de combustibles fósiles, sino una vulnerabilidad continuada ante las crisis geopolíticas, la volatilidad de los combustibles importados y la fragmentación de la política industrial. En consecuencia, la pregunta correcta no es si Europa puede permitirse una estrategia común de resiliencia limpia, sino si puede permitirse las ineficiencias de 27 estrategias que se solapan parcialmente, en un mundo envuelto en una competencia geopolítica y tecnológica cada vez más intensa. No se debe juzgar a Europa únicamente por la cantidad de tecnología limpia que despliegue, sino por la eficacia con que convierta unas capacidades verdes dispersas en resiliencia colectiva y competitividad. Por tanto, la resiliencia basada en las energías limpias es la prueba de fuego para saber si la UE es capaz de gestionar la transición como un programa común de capacidades.[1] Las opiniones expresadas corresponden a la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Banque de France ni los del Eurosistema.Autor: Cristina PeñascoLa entrada La resiliencia basada en energías limpias, un problema de cartera para Europa se publicó primero en Real Instituto Elcano.