Mensajes claveLa decisión de Italia de reintroducir temporalmente controles en sus fronteras interiores con España como consecuencia de la crisis migratoria de Ceuta a finales de julio de 2026 ha abierto un episodio poco habitual en el funcionamiento del espacio Schengen. Una semana después, España respondió restableciendo controles sobre las conexiones aéreas y marítimas procedentes de Italia. Dos Estados miembros que históricamente han recurrido de forma bastante esporádica al mecanismo previsto por el Código de Fronteras Schengen se controlan ahora mutuamente, invocando en ambos casos amenazas vinculadas a posibles movimientos secundarios de migrantes.El episodio se produce en un momento especialmente significativo para la política migratoria europea. Apenas unas semanas antes, el 12 de junio, habían comenzado a aplicarse las nuevas normas del Pacto Europeo de Migración y Asilo, concebidas precisamente para reforzar la gestión común de las fronteras exteriores, clarificar las responsabilidades entre Estados miembros, gestionar los movimientos secundarios y fortalecer la solidaridad y la confianza mutua dentro de la Unión.La coincidencia plantea una cuestión que trasciende la controversia bilateral entre Roma y Madrid. La reintroducción temporal de controles en las fronteras interiores constituye una salvaguardia expresamente prevista por el Código de Fronteras Schengen, pero concebida como una medida excepcional. Durante las últimas dos décadas, sin embargo, ha pasado a utilizarse con creciente frecuencia, lo que ha llevado a calificar su evolución como un cambio desde la excepcionalidad a la “normalidad”.La cuestión no es, por tanto, si Italia y España pueden recurrir al mecanismo, sino si las “amenazas” concretamente invocadas justifican su utilización en los términos exigidos por el Derecho de la Unión. Y, más allá de cada una de las dos decisiones consideradas aisladamente, el episodio plantea una segunda cuestión: si estamos asistiendo a una nueva dinámica en la utilización de Schengen, en la que la reintroducción de controles por un Estado miembro puede contribuir a desencadenar una medida equivalente por parte del Estado afectado. Es decir, si estamos ante un instrumento utilizado de manera política en la controversia entre Estados miembros.Este análisis examina ambas decisiones a partir del marco jurídico reformado en 2024, de la trayectoria de utilización del mecanismo por España e Italia y del conjunto de las 500 notificaciones registradas desde 2006. El objetivo es determinar qué distingue el episodio actual de precedentes anteriores y hasta qué punto la secuencia Italia-España puede interpretarse como un paso adicional en la evolución del mecanismo que pasó de la excepcionalidad a la normalización y, eventualmente ahora, de la normalización a la reciprocidad.AnálisisUna excepción sometida a condicionesLa supresión de los controles en las fronteras interiores constituye uno de los elementos centrales del espacio Schengen. El Código de Fronteras Schengen permite, sin embargo, que un Estado miembro los reintroduzca cuando exista una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. La medida no constituye una suspensión de Schengen, sino una salvaguardia prevista por el propio sistema y sometida a condiciones estrictas.La reforma de 2024 del Código de Fronteras Schengen modificó sustancialmente su artículo 25. Hasta entonces, el Código partía de una cláusula general que permitía a un Estado miembro reintroducir excepcionalmente controles en sus fronteras interiores cuando existiera una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. El nuevo artículo 25.1 mantiene esa cláusula, pero identifica expresamente las situaciones que pueden constituir una amenaza grave. Entre ellas incluye, por primera vez, una situación excepcional caracterizada por movimientos no autorizados, repentinos y a gran escala de nacionales de terceros países entre Estados miembros, siempre que ejerzan una presión sustancial sobre los recursos y capacidades de las autoridades competentes y puedan poner en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles interiores.La reforma refuerza también las condiciones para recurrir a los controles. El artículo 25.2 establece expresamente que su reintroducción sólo puede utilizarse, en todos los casos, como medida de último recurso; debe respetar el principio de proporcionalidad y limitarse, en alcance y duración, a lo estrictamente necesario para responder a la amenaza identificada. Esta exigencia resulta particularmente relevante respecto de los denominados “movimientos secundarios”. El considerando 35 del Reglamento (UE) 2024/1717 precisa que “los movimientos no autorizados repentinos a gran escala de nacionales de terceros países entre Estados miembros” sólo deberían justificar la reintroducción temporal de controles cuando se “ejerza una presión sustancial sobre los recursos y capacidades globales de autoridades competentes bien preparadas … y cuando los demás medios previstos en el propio Reglamento no sean suficientes para hacer frente a dichos movimientos y afluencia”. Además, se requiere en ese mismo punto, que los Estados miembros “deben poder basarse en informes objetivos y cuantificados sobre movimientos no autorizados siempre que estén disponibles, en particular cuando sean elaborados periódicamente por las agencias pertinentes de la Unión en consonancia con sus respectivos mandatos.” En consecuencia, la existencia de movimientos migratorios irregulares o “movimientos secundarios” no constituye, por tanto, por sí sola, una habilitación automática para restablecer controles interiores.En el mismo sentido, el artículo 26 del Código de Fronteras Schengen, obliga al Estado miembro, antes de reintroducir o prolongar los controles, a evaluar la necesidad y proporcionalidad de la medida. Para ello debe valorar su adecuación a la naturaleza de la amenaza grave identificada y su impacto probable sobre la circulación de personas y, en su caso, sobre el funcionamiento de las regiones transfronterizas. Cuando la amenaza invocada consiste precisamente en movimientos no autorizados, repentinos y a gran escala de nacionales de terceros países entre Estados miembros, el Código exige además valorar la disponibilidad y el probable impacto de medidas alternativas. La reintroducción de controles no depende, por tanto, únicamente de que el Estado identifique formalmente una de las amenazas previstas por el artículo 25: debe justificar también por qué el control fronterizo resulta una respuesta adecuada, necesaria y proporcionada frente a ella.La trayectoria de España e Italia desde el inicio del registro de notificaciones de la Comisión Europea en 2006 permite contextualizar las decisiones adoptadas en agosto de 2026. Ambos Estados han recurrido históricamente de forma relativamente contenida al mecanismo. España acumula 22 notificaciones, 15 de ellas correspondientes al periodo de controles asociados a la pandemia del COVID-19 en 2020 y 2021. Fuera de ese periodo extraordinario, su utilización se ha concentrado fundamentalmente en acontecimientos concretos de especial relevancia para el orden público o la seguridad, como la reunión del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo en Barcelona en 2012, la COP25 de Madrid en 2019, la cumbre de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) de 2022, las reuniones europeas celebradas en Granada en 2023 y la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo de Sevilla en 2025.La trayectoria italiana presenta un patrón semejante hasta 2023. Antes de esa fecha, Italia había recurrido al mecanismo únicamente con ocasión de tres grandes acontecimientos internacionales: el G8 de L’Aquila en 2009, el G7 de Taormina en 2017 y el G20 de Roma en 2021. El cambio se produce en octubre de 2023, cuando reintroduce controles en la frontera con Eslovenia ante el aumento de la amenaza terrorista, la presión migratoria y el riesgo de infiltración en los flujos procedentes de la ruta balcánica, iniciando desde entonces una secuencia de sucesivas prolongaciones. La evolución reciente no elimina, por tanto, el hecho de que ambos Estados muestran una larga trayectoria de utilización del mecanismo dentro del marco previsto por Schengen y, durante buena parte del periodo analizado, limitada fundamentalmente a circunstancias extraordinarias y temporalmente acotadas.(function(){function e(){window.addEventListener(`message`,function(e){if(e.data[`datawrapper-height`]!==void 0){var t=document.querySelectorAll(`iframe`);for(var n in e.data[`datawrapper-height`])for(var r=0,i;i=t[r];r++)if(i.contentWindow===e.source){var a=e.data[`datawrapper-height`][n]+`px`;i.style.height=a}}})}e()})();Es precisamente esta trayectoria previa la que hace especialmente significativo el episodio de agosto de 2026: dos Estados con experiencia en la utilización del mecanismo y generalmente respetuosos con su carácter excepcional terminan reintroduciendo, con apenas una semana de diferencia, controles específicamente dirigidos el uno frente al otro.De Ceuta a Italia: un nexo que debe demostrarseLa decisión italiana de reintroducir temporalmente controles sobre las conexiones procedentes de España se produjo como reacción a la crisis migratoria registrada en Ceuta a finales de julio. Fue anunciada como “suspensión del espacio Schengen para España” el día 31 de julio. Entre el 30 y el 31 de julio se calcula que entraron en Ceuta, procedentes de Marruecos, alrededor de 70.000 personas. La posibilidad de movimientos secundarios no puede descartarse simplemente por tratarse de Ceuta. Sin embargo, es necesario recordar que Ceuta y Melilla están sometidas a un régimen específico dentro del sistema Schengen.La Declaración de España relativa a Ceuta y Melilla, incorporada al Acta Final de su adhesión al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, establece expresamente el mantenimiento de controles de identidad y documentación en las conexiones marítimas y aéreas procedentes de ambas ciudades con destino a otros puntos del territorio español, precisamente para comprobar que los pasajeros siguen cumpliendo las condiciones que permitieron su entrada. España debe mantener igualmente estos controles sobre los vuelos interiores y las conexiones regulares por transbordador desde Ceuta y Melilla hacia otros Estados Schengen.El itinerario hipotético sobre el que descansa la decisión italiana no es, por tanto, simplemente Marruecos-Ceuta-Italia. Entre la entrada irregular por la frontera exterior y un eventual movimiento secundario hacia Italia existe un control intermedio específicamente previsto por el régimen Schengen. Por lo tanto, se debe asumir que la decisión italiana implica, de facto, considerar insuficientes esos controles para evitar eventuales movimientos secundarios desde España hacia Italia.A la luz de los requisitos examinados en los artículos 25 y 26, cabe preguntarse qué evidencia permite concluir que esos controles no eran adecuados para contener el riesgo identificado y que las entradas producidas a finales de julio generaban una amenaza suficientemente grave para Italia como para justificar durante un mes la reintroducción de controles sobre las conexiones con España.La propia posición mantenida por el gobierno español añade elementos relevantes a esta cuestión. En la carta enviada el 1 de agosto por Pedro Sánchez a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, el presidente español sostuvo que el control de la frontera había sido restablecido en menos de 48 horas, que se había retornado a la práctica totalidad de quienes habían entrado irregularmente y, especialmente, que se habían evitado movimientos posteriores no autorizados hacia la Europa continental.Las posiciones española e italiana parten, por tanto, de apreciaciones diferentes sobre un elemento esencial para la aplicación del mecanismo. Mientras Italia fundamenta la reintroducción de controles en el riesgo de movimientos secundarios desde España, el gobierno español sostiene que esos movimientos habían sido evitados. La cuestión es, por tanto, si la amenaza concreta alegada cumplía las condiciones establecidas por los artículos 25 y 26 del Código y justificaba el alcance y duración de los controles adoptados.Un Pacto recién estrenadoEl episodio se produce, además, en un momento particularmente significativo. El 12 de junio de 2026 comenzaron a aplicarse las nuevas normas del Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA), adoptadas en 2024. El PEMA pretende proporcionar un marco común para gestionar las llegadas irregulares a las fronteras exteriores, establecer procedimientos comunes de identificación, registro, asilo y retorno, determinar con mayor claridad el Estado responsable de las solicitudes y prevenir los movimientos secundarios. A ello se añade un mecanismo permanente de solidaridad destinado a apoyar a los Estados sometidos a presión migratoria.El PEMA y Schengen son instrumentos jurídicamente distintos, pero funcionalmente conectados. El Reglamento (UE) 2024/1351 sitúa la gestión común del asilo y la migración en el contexto de un espacio caracterizado por la ausencia de controles en las fronteras interiores e incluye entre sus objetivos el fortalecimiento de la confianza mutua y la gestión de los movimientos no autorizados entre Estados miembros. El PEMA pretende así abordar mediante reglas comunes de responsabilidad, cooperación y solidaridad algunos de los fenómenos que, cuando alcanzan el elevado umbral establecido por el artículo 25 del Código de Fronteras Schengen, pueden llegar a justificar excepcionalmente la reintroducción de controles interiores.Esta conexión resulta especialmente relevante en la crisis actual. Apenas unas semanas después de la entrada en aplicación del PEMA, la Comisión publicó su primera evaluación de las nuevas reglas de responsabilidad, referida, entre otros Estados, a España e Italia. Mientras consideró adecuada la cooperación operativa española, respecto de Italia señaló que, pese a los avances realizados, todavía eran necesarios pasos concretos para garantizar que los traslados se produjeran efectivamente.La existencia del PEMA no impide recurrir a las salvaguardias previstas en Schengen. Pero sí refuerza una pregunta esencial al valorar su condición de último recurso: ¿eran insuficientes los instrumentos europeos específicamente diseñados para gestionar los movimientos secundarios antes de recurrir nuevamente a los controles en las fronteras interiores?La notificación número 500: España entre la amenaza y la reciprocidadLa decisión española de reintroducir controles similares a los italianos por vía aérea y marítima adquiere además una dimensión simbólica dentro de la evolución del mecanismo: constituye la notificación número 500 de reintroducción temporal de controles en las fronteras interiores registrada desde 2006. Más allá de la cifra, el caso resulta especialmente significativo porque permite observar una posible transformación en la lógica de utilización del instrumento. La introducción de controles por parte del gobierno italiano fue calificada por el gobierno español como desproporcionada e injustificada. España solicitó su retirada y anunció la adopción de medidas proporcionales si Roma los mantenía. Ante la continuidad de la medida italiana, desde el 8 de agosto España restableció durante 30 días los controles en las fronteras interiores aéreas y marítimas respecto de los vuelos y enlaces de pasajeros procedentes de Italia.La Orden INT/846/2026, de 7 de agosto, construye, sin embargo, una justificación jurídica autónoma, distinta de la reciprocidad política. España identifica como amenaza grave para el orden público y la seguridad interior la presión migratoria existente en la ruta del Mediterráneo central y su proyección sobre otros Estados miembros mediante movimientos secundarios desde Italia. A ello añade las dificultades constatadas en la aplicación italiana de las nuevas reglas europeas sobre determinación del Estado responsable de las solicitudes de protección internacional y los riesgos asociados a la actuación de organizaciones dedicadas al tráfico ilícito de migrantes y a la delincuencia organizada, incluida la amenaza terrorista.La Orden sigue expresamente la arquitectura de los artículos 25 y 26 del Código de Fronteras Schengen. Considera acreditadas la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la medida y afirma la insuficiencia de las alternativas previstas en el Código. Limita además los controles de los vuelos y conexiones marítimas cuyo último punto de salida se encuentre en Italia y establece una duración de 30 días, del 8 de agosto al 7 de septiembre, con posibilidad de levantamiento anticipado si desaparece la amenaza o puede afrontarse mediante medidas menos restrictivas.La existencia de una justificación jurídica autónoma no elimina la relevancia de la secuencia política que precedió a la decisión. Conviene distinguir, por tanto, entre la amenaza jurídicamente invocada para satisfacer los requisitos del Código y el posible desencadenante político de la medida. La cuestión deja de ser si España fundamenta formalmente sus controles en la reciprocidad –no lo hace– y pasa a ser si la amenaza autónoma identificada satisface materialmente los requisitos de necesidad y proporcionalidad establecidos por el Código.Esta cuestión requiere examinar particularmente el nexo entre la presión migratoria en el Mediterráneo central y la amenaza concreta para España, como en el caso de Italia, el nexo entre los acontecimientos de Ceuta y los movimientos secundarios al territorio italiano. Los datos recogidos en la Orden española acreditan una elevada presión migratoria sobre la frontera exterior italiana, pero resulta necesario determinar en qué medida acreditan también movimientos secundarios desde Italia hacia España de la magnitud requerida por el artículo 25.1.c. La misma cuestión se plantea respecto de la decisión italiana: en ambos casos, la existencia de presión migratoria en una frontera exterior no demuestra por sí misma la existencia de movimientos secundarios suficientemente intensos hacia el Estado que reintroduce los controles.La cuestión analítica es qué evidencia permite establecer de forma objetiva que los movimientos secundarios desde Ceuta a España y desde Italia hacia España presentan una naturaleza e intensidad suficientes para justificar específicamente la reintroducción de controles frente a ese Estado miembro. Si esa evidencia resulta sólida, refuerza la justificación de la medida; si no lo es, el carácter político de la medida italiana, en su pronto anuncio, por un lado, y la proximidad temporal entre la decisión italiana y la española, por el otro, adquiere mayor capacidad explicativa.De la normalización a la reciprocidadLos controles simultáneos entre dos Estados Schengen no constituyen una novedad. El registro histórico de las 500 notificaciones de la Comisión Europea muestra desde 2006 numerosos precedentes: Francia y Alemania durante la cumbre de la OTAN de 2009; distintos pares de Estados durante la crisis migratoria de 2015 y, de forma extraordinaria, durante la pandemia; o, más recientemente, Alemania y Polonia, Alemania y Dinamarca y Alemania y los Países Bajos.El análisis de las 500 notificaciones permite distinguir, con carácter general, tres patrones de coincidencia bilateral: actuaciones coordinadas ante un mismo acontecimiento; decisiones adoptadas independientemente que terminan coincidiendo temporalmente; y respuestas nacionales paralelas ante una crisis común. Sin embargo, no permite identificar con claridad un precedente en el que la reintroducción de controles específicamente dirigidos hacia un Estado miembro sea seguida por la decisión de ese mismo Estado de introducir controles sobre el primero después de solicitar la retirada de la medida inicial.El episodio entre Italia y España podría representar, por tanto, una cuarta dinámica. Las dos decisiones se sustentan formalmente en amenazas autónomas vinculadas a posibles movimientos secundarios, pero su sucesión introduce una lógica política de acción y reacción que no aparece con claridad en los precedentes examinados.Esta distinción entre fundamento jurídico y secuencia política resulta esencial. No estamos ante una reciprocidad formalmente reconocida como causa para activar el Código de Fronteras Schengen, supuesto que el propio Código no contempla, sino ante dos reintroducciones bilateralmente dirigidas, jurídicamente justificadas mediante amenazas autónomas, cuya relación temporal y política permite plantear si el mecanismo excepcional está incorporando una nueva lógica de utilización. De confirmarse esta tendencia en casos futuros, la evolución de Schengen habría pasado de la excepcionalidad original a la normalización de los controles y, de ésta, a una posible dinámica de reciprocidad entre Estados miembros.Una cuestión de confianza entre los Estados miembrosEl funcionamiento del espacio Schengen no depende únicamente de normas comunes, sino también de la confianza mutua entre los Estados miembros. Esta dimensión adquiere especial importancia cuando las “amenazas” invocadas están relacionadas con la migración masiva. El propio Reglamento (UE) 2024/1351 sitúa entre los objetivos del nuevo marco común de gestión del asilo y la migración el fortalecimiento de esa confianza mutua, dentro de un espacio caracterizado por la ausencia de controles en las fronteras interiores. Cada Estado debe poder confiar en que los demás gestionan adecuadamente las fronteras exteriores, aplican las reglas comunes de asilo y responsabilidad y adoptan las medidas necesarias para limitar los movimientos secundarios.Las decisiones italiana y española revelan una tensión en ese principio. Italia considera que las entradas irregulares producidas en Ceuta pueden generar movimientos secundarios que justifiquen controlar las conexiones procedentes de España, pese a los controles que España ya realiza entre Ceuta y el resto del territorio. España, por su parte, considera que la presión migratoria en Italia y las dificultades detectadas en la aplicación de las reglas europeas de responsabilidad pueden generar movimientos secundarios hacia su territorio que justifican controles sobre las conexiones procedentes de Italia. En ambos casos, un Estado miembro considera insuficientes los mecanismos ordinarios para gestionar un riesgo originado o canalizado a través del territorio del otro.No cabe deducir de ello una quiebra de la confianza mutua. Ambos Estados han actuado utilizando el procedimiento previsto por el Código de Fronteras Schengen y cuentan, además, con una trayectoria de utilización del mecanismo generalmente vinculada a circunstancias extraordinarias. Pero la introducción sucesiva de controles bilateralmente dirigidos sí muestra un desplazamiento, siquiera temporal, desde la confianza hacia la verificación nacional. Cuando esta lógica se produce en ambos sentidos, el problema deja de afectar exclusivamente a la gestión de una “amenaza” concreta y plantea una cuestión más amplia sobre el funcionamiento del espacio común.Esta dimensión resulta especialmente relevante tras la entrada en aplicación del PEMA. Que apenas unas semanas después dos Estados miembros recurran sucesivamente a controles interiores para protegerse de riesgos migratorios atribuidos al territorio del otro plantea una paradoja: instrumentos concebidos para reforzar la gestión común y la confianza mutua coexisten con decisiones nacionales que vuelven a situar la frontera interior como mecanismo de protección frente al riesgo atribuido al otro Estado.ConclusionesLa reintroducción de controles en las fronteras entre Italia y España muestra hasta qué punto ha cambiado el significado de este mecanismo en sus 40 años de existencia. Lo que fue concebido como una salvaguardia excepcional se ha convertido progresivamente en un instrumento utilizado por los Estados miembros ante situaciones de naturaleza muy diversa. La reforma de 2024 del Código de Fronteras Schengen no trató de impedir ese recurso, sino de encauzarlo mediante condiciones más precisas de último recurso, necesidad, proporcionalidad y consideración de medidas alternativas.Italia y España no son ajenas a esta lógica. Su trayectoria desde 2006 muestra una utilización del mecanismo fundamentalmente vinculada, durante buena parte del periodo analizado, a circunstancias extraordinarias y temporalmente delimitadas. Tampoco las decisiones adoptadas en agosto de 2026 se sitúan formalmente fuera de las previsiones del Código. La cuestión relevante es si las amenazas concretamente invocadas satisfacen materialmente las exigencias reforzadas introducidas en 2024.La comparación revela una notable simetría. Italia parte de las entradas irregulares producidas en Ceuta para identificar un riesgo de movimientos secundarios desde España, anunciando la medida antes de que el Estado español haya logrado revertir la situación prácticamente en su totalidad; España parte de la presión migratoria en la ruta del Mediterráneo central para identificar un riesgo equivalente desde Italia. En ambos casos existe un primer hecho verificable –presión migratoria sobre una frontera exterior– y un segundo eslabón que resulta determinante, pero cuya verificación objetiva es cuestionable: demostrar que esa presión se traduce en movimientos secundarios hacia el Estado que reintroduce los controles con la naturaleza e intensidad requeridas por el Código. Es ese nexo el que permite determinar si el restablecimiento de la frontera interior constituye realmente el último recurso.El episodio introduce, además, un elemento novedoso. La notificación número 500 cierra, al menos provisionalmente, una secuencia que no aparece con claridad en el registro analizado desde 2006: dos Estados miembros fundamentan jurídicamente sus decisiones en amenazas autónomas, pero sus controles quedan políticamente vinculados por una dinámica de acción y reacción. La reciprocidad no constituye el fundamento jurídico de las medidas, pero puede convertirse en una dimensión políticamente relevante de su utilización.Esta evolución afecta también a uno de los presupuestos sobre los que descansa Schengen: la confianza mutua. El PEMA, en aplicación desde el 12 de junio de 2026, pretende reforzar la gestión común de la migración. Que pocas semanas después dos Estados miembros recurran sucesivamente a controles interiores para protegerse de riesgos atribuidos al territorio del otro no implica una quiebra absoluta de la confianza, pero sí evidencia una tensión entre gestión común y verificación nacional.El riesgo, por tanto, no reside únicamente en la normalización de los controles interiores. El episodio entre Italia y España plantea la posibilidad de un paso adicional: que una salvaguardia concebida para responder individualmente a amenazas excepcionales pueda adquirir también una lógica política de reciprocidad entre Estados miembros. Preservar Schengen no exige impedir que los Estados utilicen las salvaguardias que el propio sistema contempla, sino garantizar que continúen siendo precisamente eso: salvaguardias excepcionales frente a amenazas demostradas y no instrumentos ordinarios de respuesta entre socios.Autores: Rut Bermejo Casado, Esteban Arribas Reyes.La entrada Italia y España a propósito de Ceuta: los “movimientos secundarios” de migrantes irregulares ponen a prueba Schengen. ¿De la excepción a la reciprocidad? se publicó primero en Real Instituto Elcano.