封面背景图来自网络，感谢创作的艺术家们，侵删CDT 档案卡标题：《“链女铁事件”三周年民间报告》第三章作者：三周年报告发表日期：2026.2.23来源：微信公众号-自由娜拉主题归类：铁链女CDS收藏：公民馆版权说明：该作品版权归原作者所有。中国数字时代仅对原作进行存档，以对抗中国的网络审查。详细版权说明。公众号后台发送“报告”，可提取此前章节编者按：在失连女事件四周年之际，自由娜拉小组与许多民间行动者合力完成了这份民间报告。我们搜集并整理了2022到2025年初关于农村精神障碍女性与人口贩运议题的官方与民间资料，试图从7个不同维度（打击拐卖犯罪力度、综合立法进度、部门协调合作度、精康融合程度、普法宣传力度、信息公开透明度、民间社会赋能）追踪政府在维护农村精神障碍女性权益与治理人口贩运议题方面的进展与不足，基于有限的公开信息对各省市的治理情况进行评估，并记录海内外民间社会对议题的关注与行动。我们希望以这样的方式持续追踪“小花梅”们的处境，只要还有一个小花梅仍在不为人知的角落，我们就不会放弃追问与行动。正式发布完整报告之前，自由娜拉预计在这两周逐章发布报告内容，欢迎读者对报告内容提出评论、补充、批评，或进一步收集材料撰文阐述，也欢迎各平台/媒体持续跟进。伙伴们可通过邮箱联络获取更多内容素材。以下是本报告的第三章。三、部门协调合作度《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）》（以下简称“行动计划”）中的行动措施分为六大板块，（一）健全预防犯罪机制；（二）打击犯罪和解救被拐卖受害人；（三）加强被拐卖受害人的救助、安置、康复和回归社会工作；（四）完善法律法规和政策体系；（五）加强宣传、教育和培训；（六）加强国际合作。对应的行动措施有92条，涉及的国务院反拐部际联席会议成员单位有34个，主要单位包括中央政法委、公安部、最高法、最高检、教育部、民政部、国家卫健委、全国妇联等部门。92条行动措施中，公安部作为负责部门的共有58条，占所有措施的63%；民政部作为负责部门的条目有32条，占所有措施的35%；司法部牵头的条目有20条，占22%。从数量上，上述三部门在行动计划中承担责任占比位居前三，部分反映了中国政府拐卖治理中刑事中心主义（重打击，轻预防、保护与救助）的特点。妇联或残联作为牵头单位的行动措施分别占6条和8条，一定程度折射出两部门在行动计划中的角色与权重。行动措施中提及“残疾”5次，“精神/智力残疾”1次，“妇女/女性”13次，“农村妇女”2次，“儿童/未成年人”33次，“女童”1次，这也与报告撰写团队在新闻检索中所观察到的反拐工作倾向一致：当前反拐工作倾向于未成年人，对精神/心智障碍群体，特别是身处农村、面临多重边缘化的妇女所遭受的贩运与暴力，并未给予足够的关注。反拐计划中许多行动措施除负责部门外，也指定了配合部门，这对各部门之间的跨部门信息共享与协作提出了更高的要求。在当前行政体制下，这无疑对各成员单位是一个巨大的挑战。整体评分：差/不足/良好/优秀与往年相比：提升/不变/下降进展（一）专项行动/部际联席会议过去三年，公安部牵头召集了国务院反拐部际联席会议，并成立打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动领导小组，在全国范围内开展了两轮打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动（2022年3月1日-12月31日【1】，2024年3月18日-12月31日【2】）。期间联合了公安部有关业务局、国家移民管理局、民政部、国家卫健委、全国妇联等有关部门，推进现案与积案侦破、被拐妇女儿童解救及寻亲等工作。（二）联合发布规范性文件多部门以联合发布规范性文件的形式，完善对易被拐卖人群的支持与保障：2023年底，民政部、国家卫生健康委、中国残联联合印发《精神障碍社区康复服务资源共享与转介管理办法》【3】，提出精康服务专业人员“应无性侵害、 虐待、拐卖、诈骗、暴力伤害等违法犯罪记录”。2022年7月，陕西省委平安办、省妇儿工委办联合发布《关于进一步加强妇女儿童权益保护工作的意见》【4】，对于拐卖妇女儿童等违法犯罪行为，要求公检法司一定要对受害人及时实施解救，对严重侵害妇女儿童权益的侵权之诉开辟“绿色通道”。妇联组织要积极反映拐卖妇女儿童的案件线索，督促、协助有关单位依法办理重大疑难案件。（三）不同环节的跨部门合作在打击犯罪层面，多地（河北省【5】、云南南华【6】、福建厦门【7】、山东聊城【8】、辽宁北镇【9】、甘肃酒泉【10】）公安、检察院与妇联积极合作，在拐卖线索拉网式排查、警情双向推送，探索了潜在的基层联动模式。在2022年《妇女权益保障法》修订后，最高检会同妇联发布了《保障妇女权益检察公益诉讼十大典型案例》，分享检察机关借助公益诉讼开展跨部门协同的经验：运用公益诉讼的前置程序检察建议，推进具体行政行为整改，推动构建联防联动的涉家庭暴力妇女保护体系，协同具有反家暴职责的部门召开会议，共同商议措施，搭建联动履职信息共享平台。司法救助方面，最高检与全国妇联在2022年3月至年底共同开展“关注困难妇女群体，加强专项司法救助”专项活动，加强对遭受家庭暴力、性侵害、拐卖等困难妇女群体的救助帮扶，要求检察机关将其作为重点对象，协同妇联组织加大救助帮扶力度。江西省人民检察院与妇联等下级部门积极响应，印发《关于进一步做好困难妇女国家司法救助工作的工作意见》落实相关要求。在事后救助、安置与康复层面，部分地方的民政系统（河南省【11】、四川巴中【12】）做了初步探索，河南省在开展疑似精神障碍流浪乞讨人员排查工作、建立全链条闭环式服务保障体系的过程中，配合公安开展打拐行动。巴中民政则以救助管理站作为依托，会同市区两级公安机关、属地就业服务管理局与民政部门，在疫情期间为被拐个案提供了采样寻亲、心理援助、返乡落户、技能培训、融入社会的全链条支持。差距/问题（一）除少数核心部门外，多数反拐部际联席会议成员单位的行动与协同有限尽管行动计划中对34个成员单位提出了行动措施，其中24个单位被指定为具体行动措施的“负责部门”，现实却是，可检索到的多数部门的反拐行动足迹极为有限。如农业与农村部自2020年以后，几乎没有发布任何与拐卖、精神障碍、智力障碍相关的信息，最近一条公布的《关于加强法治乡村建设的意见》【13】中打击的拐卖主要针对“收买外籍妇女为妻、非法收养儿童等违法犯罪活动”。人力资源与社会保障部唯一与拐卖相关的信息是，2022年辽宁省人社厅在“技能辽宁行动”【14】中将解救的被拐卖妇女纳入就业重点群体。（二）缺少具体数据以实现对部门协调效果的跟进与监测在公开信息中，相关部门没有具体数据（如反拐行动预决算、实际移交的线索数量、转介到妇联并得到救助的个案等）供社会公众、第三方部门对负责部门协调的实际情况进行跟踪监督。部分地方（如四川巴中）对拐卖个案的处理有“特事特办”的特征，缺少可持续的协同机制。政府反拐工作的宣传报道浮于表面、缺乏细节和后续跟进、着重于政绩表演和塑造典型，对于宣传背后实际工作进展如何，是否如和顺事件中县公安局一样【15】，公然把渎职污点扭曲为光荣政绩，公众不得而知。（三）部门之间壁垒森严，协同工作推进困难多份来自党政体制内部的调研显示（政府部门间信息共享存在的问题与对策研究【16】；论行政执法中的跨部门协同问题及其治理【17】；做好流浪乞讨人员救助管理工作的思考与建议【18】；全国妇联谈家暴【19】；流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策研究【20】），跨部门协作中频繁存在“各自为政、部门壁垒、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的现象。在基层开展执法和救助、安置等工作中，民政、公安、妇联等部门间存在的权责划分不明晰、工作人员能力建设不足、地方落实经费不足等问题，造成了相关部门相互推诿扯皮，行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜。政府反拐工作中消极执行和运动式执行的交替出现，也是此类问题长期未得到解决的体现，我们在失连女事件、和顺被“收留”事件中都见到此类状况。（四）未成年人成为反拐行动主要保护目标，而农村精障妇女在反拐行动中被边缘化国务院和各级政府在反拐行动中，往往将未成年人作为优先保护的对象，对未成年人保护的重视值得肯定，但对农村精障妇女的关注和保护则由于该群体的多重边缘性，在政策执行中遭到忽视。我们在对2024年内几个部委的微信公众号平台检索中发现，部委的宣传内容中，“儿童/未成年”关键词的出现频率，远多于“拐卖”“残疾/残障”“妇女”“精神障碍/残疾”“心智障碍/智力障碍/残疾”等关键词。一定程度上这也反映出在对特殊群体的保护工作中，农村精障女性难以获得足够的能见度。她们位于“农村”，但并不在农业与农村部的规划与工作中得到重视；她们具有“精神障碍”，但精康融合的项目资源往往聚集在城市地区，尤其是经济发达的沿海省份；她们是易被剥削和拐卖的妇女群体，但当前基层的妇女权益保障工作中，她们往往是因经济困难、家庭暴力、（在城市中）流浪无着等性别困境，才罕见地被基层工作人员“看到”。即便如此，精神障碍和智力障碍使她们重度失语，即使在少数被媒体和舆论关注的案件中，包括丰县失连女事件、山西和顺“被收留”事件，她们依旧被视为无法为自己求助、发声、做决策的个体，许多时候被家人、收买者、公权力、精神卫生专家、主流媒体与自媒体代表发言。从疫情的强力清零治理、公安部发起的打拐专项行动与“团圆”行动，到政府主动宣传的四川巴中的案例【21】，我们看到，政府并非缺乏解决此类案件的资源与方法，但如何让这种“特事特办”、“运动性执法”的路径依赖，转变成政府在反拐行动计划中所说的“集预防、打击、救助、安置、康复于一体的反拐工作长效机制“与”反拐工作协调、配合、保障机制“，是所有国家公职人员应该反躬自问的问题。图表9：2024年部委微信公众号关键词频统计来源：各部委官方微信公众号（五）民政系统中救助站工作的障别敏感度和可持续性有待提升在中国民政统计年鉴中，包含对救助站情况的数据统计。具体有：基于床位的救助站数量及面积统计；基于性别、受教育程度、职业资格和人员性质的职工数量统计；基于年龄、性别、家暴经历、身份信息、站内站外的救助人次统计；基于残障、成年与否的滞留人员统计、年度固定资产与收支统计等。然而，救助站未对执行细节与成效进行评估与公示，外界只能依靠救助站宣传平台的新闻获取信息。从相关新闻来看，救助站的核心工作聚焦于流浪乞讨人员季节性（夏/冬季）救助、日常救助和返乡安置等，但各地具体工作流程不尽相同。救助站合作对象广泛，涵盖外地或下级救助站、公安牵头的寻亲工作室、城管、医院、寻人平台、寻亲志愿者/志愿组织及民间救援队等。在救助手段上，则综合运用了DNA比对、人脸识别、听音辨别、公安人口及户籍系统查询、社会救助管理信息系统、民政全国救助寻亲网、今日头条/抖音/微博寻人、地方媒体寻人、转介医疗服务、对滞留人员落户安置、为受助者注册低保等方式。《中国民政统计年鉴》对救助站受助人次开展了统计，可惜并未有分障别的统计信息，这导致民政系统对精神障碍和智力障碍流浪者的救助情况难以评估。然而，从山东枣庄【22】、江苏南京【23】、浙江杭州【24】、上海【25】等地救助站的新闻报道中可以发现，此类受助个案并不少见。此外，现有流浪乞讨人员的救助制度似乎更侧重于服务于城市地区的市容市貌管理和形象维护，反映出救助资源上的城乡差距。而一些流浪无着人员反映，TA们之所以抗拒返乡，是因为返后生活保障依然缺失，这也暴露出救助站的保障工作缺乏上下游衔接以及持续跟进机制。建议（一）细化并公开地方实施细则：从中央到地方，建议各成员单位尽快在《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）》的基础上，制定本部门所负责行动措施的实施细则。对于跨部门协作部分，应明确各部门的具体权责，制定并公开专项经费，尽快推动行动计划的部署实施。公式部际联席会议的有关产出，及时向公众公示各负责部门执行进展及成果，延续中国政府过往在“湄公河次区域合作反拐进程 (COMMIT) ”【26】中的信息公开经验，确保信息的及时完整发布。（二）尽快推进并公开阶段性评估成果：建议反拐部际联席会议办公室尽快开展反拐行动计划实施情况的阶段性（或中期）评估，督导检查各部门和地方各级政府的工作进展，并将协调机制运行中的问题、挑战、经验与创新举措纳入监测评估范畴。同时，应推动党委政府主要领导和分管领导定期、不定期听取汇报、研究部署工作；将成员单位职责纳入绩效考核范畴，并将拐卖人口的预防、打击、救助、安置、康复工作结合地方情况纳入平安建设考核范围。（三）明确特殊保护群体：各成员单位在各自职能范围内，应明确将农村精神障碍与心智障碍妇女纳入受特殊保护群体，在实施细则、行动方案、专项经费中列明对特殊保护群体的重点关注措施，实现反拐工作的多群体和全覆盖。（四）持续开展能力建设：强化各部门与各级反拐行动负责人的意识提升与能力建设，尤其是重点拐卖流出与流入地，提升部门一把手和一线工作人员（村/居委会、网格员、社会工作者、医护人员等）对人口贩运各环节的敏感度、识别和处理能力，强化跨地域的对口部门联动。（五）借力公益诉讼程序：继承并强化检察机关借助公益诉讼开展跨部门协同、监督、建议的经验，包括但不限于：运用公益诉讼的前置程序检察建议，推进具体行政行为整改，对公安部作为牵头部门的监督，推动构建联防联动的反拐行动机制，推动联动履职信息共享平台的搭建。（六）尝试搭建尊重当事人自主权的公职监护制度：由妇联、最高检、最高院牵头搭建公职监护机制保障，通过妇女儿童保护基金或彩票公益金作为财政拨款专项保障，或成立成年社会监护组织；引入检察院公益诉讼职能，向法院提出申请，指定社会组织为当事精障女性的监护人，解决或监督被解救精障女性的安置问题。（七）借助既有入户访视制度开展线索排查：由公安部牵头，全国妇联、残联开展全国排查，协同村（社区）妇联执委、残疾人专职委员和基层网格员，分类掌握情况，开展入户访视，及时发现精神障碍、心智障碍的疑似拐卖个案，结合具体情况，对受困妇女开展“解救-返乡-治疗-康复-融合-长期服务”等一系列工作。（八）逐步设置强制报告制度：继承我国2020年至今“侵害未成年人案件强制报告制度”的推广经验与教训【27】，政府部门应联合设立并推行包括精神障碍或心智障碍群体在内的脆弱人群遭受或疑似遭受不法侵害的强制报告制度；明确具有报告义务的单位或个人，如具有密切接触精神障碍或心智障碍个人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织（包括但不限于：居（村）民委员会；医院、妇幼保健院、急救中心、诊所等医疗机构；社会工作服务机构；旅店、宾馆等）及相应监督问责机制；逐步将制度纳入《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》等专门立法中。（九）建立专门信息平台/完善既有信息平台的联动：推动全国救助寻亲网、全国失踪人口信息查询系统、公安部儿童失踪信息紧急发布平台、打拐DNA数据库、易流浪走失人员信息库【28】等系统间的数据共享与交叉比对，搭建线上匿名举报渠道（如12345等）以便公众提供线索，信息同步到社区，由社区上门核查后视情况报警；提升基层工作单位的信息素养与敏感度，把失踪、流浪或来历不明的精神障碍与心智障碍女性及时纳入数据库中。（十）畅通与社会组织协作机制：汇总基层经验，推广基层执法部门、民政服务部门与反拐志愿者或社会组织的密切协作，通过政府购买等方式，依托民间志愿者与社会组织发掘拐卖线索，开展个案帮扶与救助，为反拐行动计划的实施情况提供监督、建言献策等支持。参考文献【1】人民日报. （2022年3月3日）.公安部部署专项行动打击拐卖妇女儿童犯罪. 人民网. http://society.people.com.cn/n1/2022/0303/c1008-32363923.html【2】公安部. （2024年3月19日）. 全国打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动部署会召开. 中国政府网. https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202403/content_6940077.htm【3】民政部、国家卫健委、中国残联. （2023年12月19日）. 精神障碍社区康复服务资源共享与转介管理办法. 中国政府网. https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202312/content_6923518.htm【4】中国妇女报. （2022年7月6日）. 进一步加强妇女儿童权益保护工作. 全国妇联. https://www.women.org.cn/2022/07/06/99670124.html【5】中国妇女报. （2022年4月18日）. 河北妇联：切实承担起在反拐行动中的职责任务. 全国妇联. https://www.women.org.cn/2022/04/18/99669399.html【6】中国妇女报. （2022年12月2日）. 云南南华突出“五个”抓实开创妇女儿童工作新局面. 全国妇联. https://www.women.org.cn/2022/12/02/99671489.html【7】中国妇女报. （2024年12月12日）. 福建厦门积极探索妇女维权和家庭纠纷化解机制. 全国妇联. https://www.nwccw.gov.cn/2024/12/12/99708643.html【8】中国妇女报. （2024年11月25日）. 山东聊城建立涉家暴和婚姻家庭纠纷警情双向推送机制. 全国妇联. https://www.nwccw.gov.cn/2024/11/25/99706454.html【9】检察日报. （2024年3月29日）. 检察长讲述高质效办案故事|为精神残疾妇女撑起法治晴天. 中华人民共和国最高人民检察院. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202403/t20240329_650591.shtml【10】中国妇女报. （2022年9月6日）. 甘肃酒泉市多部门联合制定专项行动实施方案. 全国妇联. https://www.women.org.cn/2022/09/06/99670666.html【11】中国社会报. （2022年4月15日）. 在为民爱民履职尽责中进一步彰显担当作为. 民政部. https://www.mca.gov.cn/n152/n166/c47008/content.html【12】中国社会报. （2022年9月21日）. 川省巴中市民政部门助流浪二十余载的焦伟寻亲落户. 民政部. https://www.mca.gov.cn/n152/n166/c46066/content.html【13】农业农村部农村社会事业促进司. （2020年4月2日）中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》. 农业部. https://shsys.moa.gov.cn/zcjd/202004/t20200402_6340703.htm【14】辽宁省人社厅. （2022年4月24日）. 辽宁：实施“技能辽宁行动”. 人力资源和社会保障部. https://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/dfdt/202204/t20220424_445052.html【15】自由娜拉. （2024年12月10日）. 高举“强奸”轻放“拐卖”？和顺县初次调查通报疑点重重. 自由娜拉NORA. https://nomorechained.substack.com/p/c14【16】周颖（中共佛山市委党校）. （2019年10月3日）. 政府部门间信息共享存在的问题与对策研究——基于A市的调研分析. 《南方论刊》2019年第8期. https://www.163.com/dy/article/EQIFO6ON0518KCLG.html【17】赖先进（中央党校）. （2018年5月17日）. 论行政执法中的跨部门协同问题及其治理. 《法治政府建设》 2018年第1期. https://sfj.beijing.gov.cn/sfj/fzbwj/resources/content/PDF/201801/20180522163417.pdf【18】程景鑫（黑龙江省人民政府办公厅）. （2025年1月12日）. 做好流浪乞讨人员救助管理工作的思考与建议. 《中国民政》杂志 2024年12月下刊. https://mp.weixin.qq.com/s/pE3D7SAH5nxFDDZzcZe2YQ【19】澎湃新闻. （2018年3月10日）. 全国妇联谈家暴：一些个案中法院民政公安互相推诿. 新浪新闻. https://news.sina.com.cn/o/2018-03-10/doc-ifyscnvn2658052.shtml；左玮. （2024年12月17日）. 家暴不判离，执法不作为？我采访多位公检法人员，发现很多案件千奇百怪. 观察者网.【20】荣华街道流浪乞讨人员外展救助. （2017年7月6日）. 流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策研究. “荣华街道流浪乞讨人员外展救助”微信公众号. https://mp.weixin.qq.com/s/Wae2qQELbDgX7uk37ijozQ【21】中国社会报. （2022年9月21日）. 川省巴中市民政部门助流浪二十余载的焦伟寻亲落户. 民政部. https://www.mca.gov.cn/n152/n166/c46066/content.html【22】中国民政. （2024年6月14日）. 山东：织密织牢兜底保障网 为民生幸福“加码”. “山东民政”微信公众号. https://mp.weixin.qq.com/s/Wotj5x53KyPsDdxXl9L1Eg【23】中国民政. （2024年9月3日）. 江苏：让慈善之光更暖更亮. “江苏民政”微信公众号. https://mp.weixin.qq.com/s/Sr4yFI97AjDbJ_6UESerPQ【24】中国民政. （2024年2月27日）. 杭州市救助管理站：助失散家庭跨越2000公里团聚. “中国民政”微信公众号. https://mp.weixin.qq.com/s/bu8Bu9IF625-hODHI8Pexg【25】澎湃新闻. （2024年3月18日）. 等待14年，她终于和家人团聚了. “中国民政”微信公众号. https://mp.weixin.qq.com/s/nMJBCryE8HynzIV3tryTGA【26】COMMIT反拐项目网站. https://top.080210.com/siteinfo/13867.html（原网站“https://www.notip.org.cn/fgjc/”已失效）；中国政法大学反对人口贩运国际合作与保护中心网站. http://www.noticp.org/（截止2026年1月25日仍可使用）.【27】最高人民检察院网上发布厅. （2024年7月5日）. 最高检发布落实强制报告制度典型案例. 中华人民共和国最高人民检察院. https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202407/t20240705_659652.shtml#1【28】民政部. （2020年12月6日）. 建立易流浪走失人员信息库 集中对长期滞留人员进行落户安置. 央广网. https://news.cctv.com/2020/12/06/ARTI3q9oZh7c2WEz1OjQglND201206.shtml（未完待续）本文开放自由转载，希望广大媒体/网友持续跟进分享，欢迎通过邮箱联络，获取更多图文素材。“自由娜拉NORA”是一个缘起于“铁链女事件”民间行动的独立媒体，持续关注和监测中国人口贩运和精神障碍权益的最新新闻和政策动向，2025年起开设影像性暴力专栏，推动相关问题的政策倡导、学术交流和公共传播。订阅Newsletter：https://nomorechained.substack.com/联系邮箱：nomorechained@proton.me | Discord账号：freenorabot