Tulisan Richard Robison dan Wil Hout yang mengkirtik good governance (Dok.Pribadi)Sejak dekade 1990-an, istilah good governance menjadi mantra penting dalam wacana pembangunan global. Lembaga-lembaga internasional seperti World Bank melalui Governance and Development (1992) mempopulerkan gagasan bahwa kegagalan pembangunan di banyak negara lebih disebabkan lemahnya tata kelola negara. Dalam kerangka ini, good governance dipahami sebagai penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, akuntabel, transparan, rule of law, responsif terhadap masyarakat, serta mampu menyediakan pelayanan publik secara efisien. Tujuannya jelas: menciptakan institusi yang stabil agar pasar dapat bekerja, investasi meningkat, korupsi menurun, dan pembangunan berjalan berkelanjutan. Secara teoretis, gagasan ini banyak dipengaruhi arus neo-institusionalisme, salah satunya, yakni Douglass North dalam Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), yang menekankan bahwa kualitas institusi menentukan keberhasilan ekonomi. Menyoal Proyek Neo-institusionalisDari sudut pandang neo-institusionalis, institusi diposisikan sebagai variabel penjelas utama. Negara-negara yang stagnan dianggap memiliki birokrasi lemah, ketidakpastian hukum, atau pemerintahan koruptif. Karena itu, resep kebijakannya berfokus pada reformasi administrasi publik; penguatan regulasi, independensi lembaga pengawas, desentralisasi, digitalisasi layanan, serta peningkatan kapasitas aparatur negara. Pendekatan ini tampak rasional karena menawarkan solusi yang terukur dan teknis. Dalam banyak kasus, reformasi tata kelola memang memberi manfaat nyata: pelayanan publik lebih cepat, anggaran lebih transparan, dan ruang korupsi dapat dipersempit. Tidak mengherankan jika good governance menjadi agenda dominan dalam proyek pembangunan internasional selama lebih dari dua dekade.Namun, dominasi perspektif tersebut memunculkan kritik tajam dari kubu Critical Political Economy. Para sarjana seperti Adrian Leftwich dalam Governance, Democracy and Development in the Third World (1993), Mushtaq Khan dalam State Failure in Weak States: A Critique of New Institutionalist Explanations (19955), serta Richard Robison dan Wil Hout dalam buku yang dieditorinya, yakni Governance and the Depoliticisation of Development (2009) menilai bahwa agenda good governance terlalu menyederhanakan persoalan pembangunan. Menurut mereka, kemiskinan, korupsi, dan lemahnya kapasitas negara tidak bisa dijelaskan hanya melalui kualitas institusi formal. Di balik institusi selalu terdapat relasi kuasa, koalisi elite, konflik kelas, patronase politik, dan sejarah kolonial yang membentuk bagaimana negara bekerja. Institusi bukan ruang hampa; ia merupakan produk dari pertarungan sosial. Karena itu, memperbaiki prosedur tanpa menyentuh struktur kekuasaan sering kali hanya menghasilkan perubahan kosmetik.Perdebatan antara neo-institusionalisme dan critical political economy pada dasarnya menyangkut pertanyaan mendasar: apakah pembangunan terutama masalah desain institusi, ataukah masalah distribusi kekuasaan? Neo-institusionalisme cenderung melihat negara sebagai mesin yang bisa diperbaiki melalui aturan yang tepat. Sebaliknya, ekonomi politik kritis melihat negara sebagai arena kontestasi berbagai kepentingan. Dalam perspektif kedua ini, birokrasi yang koruptif bukan sekadar akibat lemahnya pengawasan, tetapi sering berakar pada sistem patronase yang menopang koalisi politik tertentu. Ketimpangan agraria bukan sekadar persoalan administrasi tanah, melainkan hasil sejarah konsentrasi kepemilikan lahan dan keberpihakan negara kepada kelompok dominan. Dengan kata lain, masalah pembangunan sering kali bersifat struktural, bukan sekadar manajerial.Di sinilah kritik paling penting terhadap good governance: ia menyediakan solusi berbasis administrasi-teknokratis, tetapi kerap mengabaikan akar persoalan yang lebih dalam. Reformasi birokrasi, digitalisasi pelayanan, atau audit keuangan memang penting, tetapi tidak otomatis menyentuh oligarki ekonomi, monopoli sumber daya, ketimpangan sosial, dan dominasi elite politik. Ketika persoalan-persoalan itu dibingkai sebagai isu efisiensi atau kapasitas kelembagaan semata, maka pembangunan mengalami depolitisasi. Konflik mengenai siapa memperoleh apa, siapa menguasai sumber daya, dan siapa diuntungkan dari kebijakan, dipindahkan menjadi bahasa netral tentang tata kelola, indikator kinerja, dan prosedur administratif.Richard Robison dan Wil Hout (2009) menunjukkan bahwa wacana good governance cenderung mendepolitisasi pembangunan dengan merepresentasikan persoalan yang pada dasarnya bersifat politik, seperti relasi kekuasaan dan distribusi sumber daya, justru menjadi persoalan teknis dan institusional. Akibatnya, kompleksitas ekonomi politik dalam proses pembangunan seringkali tereduksi atau terabaikan. Good governance pun menjelma sebagai bahasa teknokratis yang membuat keputusan politik tampak seolah netral dan tak terelakkan.Ilusi Good Governance: Pengalaman IndonesiaPengalaman Indonesia menunjukkan bahwa persoalan pembangunan tidak bisa dibaca hanya melalui kualitas tata kelola. Dalam karya klasik Richard Robison, yakni Indonesia: The Rise of Capital (1986), pertumbuhan kapitalisme Indonesia dijelaskan bukan sebagai hasil pasar yang bekerja secara alamiah sebagaimana pengandaian para teoretisi klasik, melainkan melalui peran negara yang aktif membentuk kelas kapitalis domestik. Pada masa Orde Baru, negara menjadi distributor lisensi, konsesi, kredit, dan proteksi ekonomi kepada kelompok bisnis tertentu yang dekat dengan pusat kekuasaan. Dengan demikian, akar historis pembangunan Indonesia sejak awal bertumpu pada hubungan patronase antara negara, birokrasi, militer, dan modal swasta. Struktur semacam ini menjelaskan mengapa persoalan korupsi dan rente bukan sekadar penyimpangan administratif, tetapi bagian dari cara akumulasi kapital dibangun.Struktur tersebut kemudian banyak dibaca dalam kerangka predatory capitalism, yakni corak kapitalisme yang ditandai oleh kedekatan antara penguasa politik dan pemilik modal dalam memanfaatkan institusi negara demi ekstraksi rente, penguasaan sumber daya, serta akumulasi kekayaan yang sempit. Pembacaan ini memiliki kedekatan dengan analisis Vedi R. Hadiz dan Richard Robison dalam Reorganising Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets (2004), serta dengan pendekatan yang sedikit berbeda, yakni melalui Jeffrey A. Winters dalam Oligarchy (2011) dan Oligarchy and Democracy in Indonesia (2014). Dalam struktur semacam ini, pembangunan sering kali lebih ditentukan oleh aliansi informal antara kekuasaan dan kapital dibandingkan mekanisme akuntabilitas publik ataupun partisipasi masyarakat luas sebagai bagian dari good governance. Akibatnya, masyarakat luas menghadapi kerentanan berupa penggusuran, kerusakan lingkungan, ketimpangan akses ekonomi, dan melemahnya perlindungan sosial terutama ketika dihadapkan dengan agenda yang bersifat predatoris tersebut. Setelah Reformasi 1998, banyak kalangan berharap demokratisasi dan agenda good governance akan membongkar warisan tersebut. Namun Vedi R. Hadiz dan Richard Robison dalam Reorganising Power in Indonesia (2004) justru menunjukkan bahwa kejatuhan Soeharto tidak otomatis menghancurkan oligarki lama. Yang terjadi adalah reorganisasi kekuasaan: aktor-aktor lama beradaptasi dengan institusi demokrasi baru, memasuki partai politik, parlemen, pemerintahan daerah, dan jejaring bisnis yang lebih terdesentralisasi. Demokrasi prosedural tumbuh, tetapi relasi patronase tetap bertahan dalam bentuk baru. Karena itu, pemilu yang kompetitif dan institusi yang tampak demokratis tidak selalu menghasilkan distribusi materil yang lebih adil.Dalam konteks ini, good governance di Indonesia kerap menjadi ilusi ketika reformasi administratif tidak disertai perubahan struktur ekonomi-politik. Sistem perizinan bisa didigitalisasi, lembaga anti-korupsi dapat diperkuat, dan indikator kemudahan berusaha meningkat, tetapi pengaruh oligarki atas kebijakan strategis sering tetap besar. Hadiz dalam Localising Power in Post-Authoritarian Indonesia: A Southeast Asia Perspective (2010) menunjukkan bagaimana desentralisasi bahkan membuka ruang bagi munculnya “bos-bos lokal” yang menguasai sumber daya daerah melalui kombinasi bisnis, politik, dan aparat. Pelajaran pentingnya: tanpa transformasi relasi kuasa, good governance mudah berhenti sebagai pembaruan prosedur, sementara substansi pembangunan tetap dikendalikan elite lama maupun elite baru yang berhasil menyesuaikan diri.Dalam struktur kapitalisme predatoris, prinsip-prinsip yang diagungkan dalam good governance seperti partisipasi masyarakat luas, akuntabilitas, transparansi, dan responsivitas sering kali tersisih ke pinggir. Yang lebih diprioritaskan justru kelancaran investasi yang menguntungkan jaringan tertentu, percepatan proyek yang minim deliberasi publik, serta kebijakan yang memfasilitasi akumulasi kapital. Karena itu, kegagalan good governance bukan semata akibat lemahnya kapasitas birokrasi, tetapi karena ia berhadapan dengan struktur kepentingan yang secara aktif menahan laju untuk memperdalam demokrasi.Tentu saja kritik ini bukan berarti transparansi, akuntabilitas, atau supremasi hukum tidak penting. Nilai-nilai tersebut tetap esensial bagi pemerintahan modern. Masalahnya terletak pada kecenderungan menjadikan good governance sebagai obat mujarab universal, seakan-akan pembangunan dapat dicapai cukup dengan memperbaiki prosedur. Negara dengan institusi rapi tetap bisa timpang bila distribusi kekayaan sangat terkonsentrasi. Pemerintahan yang efisien tetap bisa eksklusif bila kebijakan hanya menguntungkan elite tertentu. Karena itu, tata kelola yang baik harus dipadukan dengan analisis mengenai struktur ekonomi-politik yang melandasinya.